- En la COP27 en Egipto, un acuerdo para establecer un fondo para pérdidas y daños fue uno de los temas más delicados en las negociaciones de la ONU sobre el cambio climático.
- Muchos delegados se preocupan por la reputación del banco; su énfasis en otorgar préstamos en lugar de donaciones y la falta de conocimiento climático en sus operaciones.
- Hacer real el fondo para pérdidas y daños es una prueba de fuego para la legitimidad de todo el régimen de negociación sobre el cambio climático.
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En la cumbre COP27 en Sharm El-Sheikh, Egipto, un acuerdo para establecer un fondo para pérdidas y daños fue aclamado como un gran avance en uno de los temas más delicados en las negociaciones de la ONU sobre el cambio climático. En una conferencia por lo demás frustrante , esta decisión de noviembre de 2022 reconoció la ayuda que los países más pobres y con bajas emisiones necesitan en particular para hacer frente a las consecuencias del cambio climático y, tentativamente, quién debería pagar.
El año siguiente se rompieron más récords de eventos climáticos extremos. Las lluvias torrenciales provocaron inundaciones que arrasaron una ciudad entera en Libia , mientras que los incendios forestales arrasaron amplias zonas de Canadá, Grecia y la isla hawaiana de Maui.
A medida que estos eventos se vuelven rutinarios en todo el mundo, aumentan los argumentos a favor de un fondo eficaz que pueda establecerse rápidamente y ayudar a los más vulnerables al cambio climático. Pero después de un año de conversaciones, el fondo, hasta ahora, no ha logrado materializarse en la forma que esperaban los países en desarrollo.
Estoy escribiendo un libro sobre la gobernanza de pérdidas y daños en la ONU y he seguido las negociaciones desde 2013. Esto es lo que sucedió después de que los negociadores regresaron a casa y a qué debemos estar atentos cuando regresen, esta vez en la COP28 en Dubai.
Grandes preguntas
En Sharm El-Sheikh surgieron muchas preguntas que quedaron sin resolver. Entre ellos: ¿quién aportará a este nuevo fondo? ¿Dónde se sentará? ¿Quién tendrá poder sobre él? ¿Y quién tendrá acceso a la financiación (y quién no)?
La ONU nombró un comité de transición con 14 miembros de países en desarrollo y 10 miembros de países desarrollados para debatir estas cuestiones después de la COP27. El comité se ha reunido periódicamente durante el último año, pero en su cuarta reunión a finales de octubre –programada como la última sesión– persistieron cuestiones importantes en torno al fondo, como quién debería albergarlo y administrarlo. Las discusiones fracasaron sin llegar a un acuerdo.
A principios de noviembre, menos de un mes antes de la COP28, una quinta reunión organizada apresuradamente presentó a los miembros del comité un texto improvisado por los dos copresidentes de Sudáfrica y Finlandia como un acuerdo de tómalo o déjalo. Los países en desarrollo acordaron que el fondo fuera albergado por el Banco Mundial durante un período provisional, a pesar de las reservas.
Los países desarrollados también objetaron el texto final. Estados Unidos quería añadir el adjetivo “voluntario” a cualquier mención de contribuciones al fondo. Otros argumentaron que el grupo de contribuyentes al fondo debería ampliarse para incluir algunos países en desarrollo, como Arabia Saudita, y también fuentes privadas de financiación. Se tomaron nota de estas objeciones pero el texto fue adoptado sin ellas.
Estas recomendaciones ahora deben ser aprobadas en la COP28, que comienza el 30 de noviembre. Dado que casi 200 países tienen que llegar a un acuerdo sobre estos acuerdos y una insatisfacción generalizada, no es probable que el proceso sea sencillo.
¿El Banco Mundial?
Los países en desarrollo se han mostrado escépticos respecto del Banco Mundial como posible anfitrión del fondo por varias razones.
Muchos delegados se preocupan por la reputación del banco, incluido el predominio de los donantes de países desarrollados, su énfasis en otorgar préstamos en lugar de donaciones y la falta de conocimiento climático en las operaciones del banco. Es probable que estas preocupaciones resurjan en Dubai.
Estados Unidos es el mayor accionista del Banco Mundial y tradicionalmente, el presidente del banco ha sido un ciudadano estadounidense designado por Washington. Los pequeños estados insulares en desarrollo (entre los más vulnerables al cambio climático debido al aumento del nivel del mar) han abogado por alejar el fondo de un modelo donante-receptor, con todos sus desequilibrios de poder habituales, hacia una asociación basada en un compromiso compartido para protegiendo el planeta.
Esto requerirá una reforma parcial o total del Banco Mundial (y algunos sostienen que esto ya está ocurriendo bajo su nuevo presidente). Pero albergar el fondo dentro del banco todavía daría a los países donantes una influencia desproporcionada, a pesar de las recomendaciones del comité de transición de que la junta directiva del fondo esté compuesta por una mayoría de países en desarrollo miembros.
Los altos costos generales son otra preocupación. Un miembro de la junta directiva de otro fondo patrocinado por el Banco Mundial ha sugerido que las tarifas administrativas que cobra el banco están aumentando y absorbiendo una mayor proporción de la ayuda. Esto podría significar que, por cada 100.000 millones de dólares ofrecidos a países y comunidades que se tambalean por desastres, el Banco Mundial se quedará con 1,500 millones de dólares . Esto será difícil de justificar para una institución que todavía financia la industria del petróleo y el gas que impacta el clima.
Los tipos de financiamiento que ofrezca el fondo tendrán que estar en desacuerdo con el modo tradicional de financiación de préstamos del banco, ofreciendo subvenciones y otras formas de préstamos altamente concesionales. Los países en desarrollo han argumentado consistentemente que la financiación de pérdidas y daños no debería aumentar la carga de la deuda de un país en desarrollo.
El texto acordado dice que el fondo de pérdidas y daños “invitará a realizar contribuciones financieras”, y se espera que los países desarrollados “tomen la iniciativa”. Los países en desarrollo quieren que las naciones desarrolladas (como los mayores emisores históricos) proporcionen financiación, pero las naciones ricas han rechazado cualquier noción de que tienen la obligación de pagar.
Más bien, si bien hacen todo lo posible sobre el financiamiento climático, pueden obtener elogios a corto plazo simplemente cambiando el nombre de las formas existentes de financiamiento climático o ayuda al desarrollo, en lugar de ofrecer dinero nuevo.
El tabú de la compensación
Algo que probablemente no se oirá en la COP28 es “compensación”. Si bien a los editores de periódicos les encantan los titulares sobre reparaciones, responsabilidad e indemnización cuando informan sobre pérdidas y daños, y un aumento de los litigios climáticos está poniendo nerviosos a los gobiernos y a las empresas contaminantes, este lenguaje todavía está totalmente ausente en la discusión del tema en las negociaciones.
De hecho, las investigaciones han demostrado que las menciones a la compensación en las presentaciones estatales ante la ONU disminuyeron drásticamente después del establecimiento del mecanismo sobre pérdidas y daños en 2013. La letra pequeña del Acuerdo de París de 2015 señalaba que las pérdidas y los daños “no eran una base para responsabilidad o compensación ”.
He notado que está surgiendo un tabú en torno al término dentro del proceso de la COP. En cambio, los países optan cada vez más por lenguaje como “solidaridad” como base para las finanzas. Estas elecciones de palabras muestran dónde reside el poder.
Todo esto es para dar una señal de precaución de cara a la COP28. Históricamente, los principales acuerdos sobre pérdidas y daños no han cumplido sus promesas debido a cambios burocráticos de foro (trasladando temas a lugares fuera de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático), retrasos y falta de recursos. El fondo de adaptación se creó en 2001, pero no aprobó su primera financiación hasta 2010.
¿Cómo se va a satisfacer la urgente necesidad de apoyo entre las comunidades y países vulnerables cuando el ritmo de progreso en las negociaciones sobre el cambio climático es, en el mejor de los casos, glacial y tiende a ser particularmente lento y poco ambicioso en lo que respecta a la financiación de pérdidas y daños?
En la COP28, hacer real el fondo para pérdidas y daños es una prueba de fuego para la legitimidad de todo el régimen de negociación sobre el cambio climático.
* Lisa Vanhala es profesora de Ciencias Políticas en la UCL. Recibe financiamiento del Consejo Europeo de Investigación. También consulta y asesora a varias organizaciones filantrópicas (incluida la Fundación Baring), ONG (incluido el Public Law Project) y otras organizaciones (3IE).
* Este artículo fue republicado de The Conversation bajo una licencia creativa. Lee el original.
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